Zullen ‘slimme’ steden duurzame steden zijn?
Dit betoog zal duidelijk maken dat beleidskaders voor ‘slimme duurzame steden’ eigenlijk maar weinig te bieden hebben om steden daadwerkelijk duurzaam te maken. Duurzaamheid betekent, op zijn minst, uitstootvermindering en dat wel op een rechtvaardige manier, al was het maar om steun voor uitstootvermindering op de lange termijn veilig te stellen. In zijn algemeenheid gesproken stellen ‘slimme steden’ voor dit doel op twee wijzen te bereiken. Ten eerste door te meten (“sensing”): de bebouwde omgeving, voertuigen, mensen en dieren worden met sensoren verbonden (voor bijv. locatiebepaling of de meting van luchtkwaliteit), de data wordt geanalyseerd en overeenkomstig kan worden ingegrepen (bijvoorbeeld waar auto’s vast komen te staan of waar PM2.5 deeltjes zich ophopen). Door te meten kan de stad zo efficiënt mogelijk werken – en hoe efficiënter, hoe minder grondstoffen en energie nodig zijn (Bibri & Krogstie 2017: 185; cf. Caragliu et al. 2009). De tweede manier is door het leren in beleidsvorming te integreren (zie bijv. Ahvenniemi et al. 2017: 236). Met nieuwe technologie of nieuw beleid wordt ‘live’ geëxperimenteerd in pilotprojecten die men vaak “living labs” noemt. Die worden in samenwerkingsverbanden van bedrijven, burgers en kennisinstellingen uitgevoerd. Wat daar geleerd wordt, wordt ingezet om een product of programma verder op te schalen. In dit essay verzamel ik de eerste aanwijzingen dat deze twee strategieën er niet in slagen uitstoot te verminderen noch om steden rechtvaardiger te maken. Niet omdat de strategieën op zich onbruikbaar zijn, maar omdat de smart city ze óf niet prioriteert óf in de weg staat van hun effectieve uitvoering.
Duurzame economische groei?
De problemen beginnen bij het begin: de slimme stad was ooit bedacht om de economische concurrentiepositie van de stad te verbeteren (Greenfield 2018; Hollands 2015). Economische groei staat echter op zijn minst op gespannen voet met duurzaamheid en – in ieder geval de laatste paar decennia – gelijkheid. Het is daarom niet meer dan redelijk om te vragen hoe steden economische groei met (sociale) duurzaamheid in overstemming willen brengen. Met hun bespreking van smart city programma’s uit de hele wereld hebben Martin et al. (2018) zich precies aan die vraag gewijd. Hun antwoord is niet heel bemoedigend. In de meeste gevallen werd de spanning niet eens openlijk erkend, laat staan dat ze enigermate gelenigd werd. Ze concluderen daarom dat:
Het idee dat digitale innovatie door middel van operationele efficiëntie zowel economische ontwikkeling, milieubescherming en sociale rechtvaardigheid kan aanjagen wordt door verrassend weinig bewijs ondersteund en wordt zelfs door verscheiden spanningen tussen ‘slim’ en duurzaam ondermijnd. (276)
Uit een studie uit 2017 van Hannele Ahvenniemi en haar collega’s blijkt iets van waarom dat zo is. Zij lieten evaluatiekaders voor slimme steden de revue passeren. Dergelijke kaders fungeren als een meetlat waaraan steden hun slimme vooruitgang kunnen meten. Wat blijkt nu? Deze kaders bevatten slechts weinig duurzaamheidsindicatoren, ook al behoort “de vermindering van energieverbruik en CO2-uitstoot wel tot de hoofddoelen” van slimme steden (Ahvenniemi et al. 2017: 241). Dergelijke doelstellingen zijn naar alle waarschijnlijkheid oprecht. Maar deze studie laat de afstand zien tussen degenen die aan de slimme stad en degenen die aan de duurzame stad werken.
Inclusief beleid?
Een belangrijke voorwaarde voor rechtvaardige economische ontwikkeling is dat de ontwikkeling van technologie en beleid open gesteld wordt aan belanghebbenden. Gemeenten benadrukken daarom vaak het belang van burgerschap in hun beleidsdocumenten. Cowley et al. (2018) laten echter zien dat steden op sterk verschillende wijzen de burger centraal kunnen stellen. Ze onderscheiden vier modi:
- Afnemend: burgers als gebruikers van stedelijke en infrastructurele diensten. Denk aan water of gemeentelijk vervoer.
- Ondernemend: burgers worden verwacht nieuwe diensten en economische waarde (idealiter van algemeen nut) te creëren
- Politiek: burgers kunnen aan besluitvorming en overleg meedoen, in zowel traditionele als nieuwe (digitale) fora.
- Burgerlijk: burgers kunnen van openbare ruimten gebruik maken of digitale technologieën ‘heroveren’ voor het algemeen belang.
This essay argues that policy frameworks for smart sustainable cities are not actually very helpful in making our cities more sustainable. To become sustainable you need, at least, to reduce emissions and do so in a way that is equitable, if for nothing else but to safeguard continued support for emission reductions. Broadly speaking, “smart cities” propose to accomplish these goals in two ways. Firstly, by “sensing”: this entails hooking up the urban fabric with (say, GPS or air quality) sensors, analyze the data and intervene accordingly (say, where cars get stuck in traffic, or where PM2.5 particles accumulate). Sensing can keep the city running as efficiently as possible–the more efficiently, the fewer resources it will need (Bibri & Krogstie 2017: 185; cf. Caragliu et al. 2009). The second way is by integrating “learning” into policy-making (see e.g., Ahvenniemi et al. 2017: 236). New technology or policy is tested and developed in ‘live experiments’–pilot projects often called “living labs”–that involve companies, citizens and research institutions. Lessons learned prepare the ground for a larger scale roll-out. In what follows, I gather some initial evidence that in practice these strategies fail to reduce emissions and do little to bolster urban equitability. This is not because the strategies per se are unusable, but because actual smart city programmes either give them undue prioritization or prevent their effective execution.
Sustainable economic growth?
One principal snag is that smart cities were initially conceived to enhance the economic competitiveness of the city (Greenfield 2018; Hollands 2015). We have to recognize that, at the very least, there is tension between economic growth on the one hand, and sustainability and social equality (over the last few decades, at least), on the other. So, a reasonable thing to ask would be how cities balance economic growth with (social) sustainability. Martin et al. (2018) reviewed smart city initiatives from across the world to answer precisely that question. What they found is a little disheartening. In most cases, the tension was not even openly recognized, let alone mitigated in some way. They conclude that:
the idea […] that digital innovation can drive gains in operational efficiency [and] simultaneously benefit economic development, environmental protection and social equity […] is supported by surprisingly little evidence and is actually undermined by a number of smart-sustainability tensions. (276)
A 2017 study by Hannele Ahvenniemi and her colleagues offers a hint of why this might be. They reviewed smart city assessment frameworks. Cities can use these to see whether they are on track to meet smart city standards. It turns out these frameworks contain very few sustainability indicators, despite the fact that most smart cities do claim “reducing energy consumption and CO2 emission [as] major goals” (Ahvenniemi et al. 2017: 241). In all likelihood, those goals are genuine. However, this review reveals there is a disconnect between the people who are working to make the city smart and the people working to make the city sustainable.
Inclusive policy?
An important condition for equitable economic development is opening up technology and policy-making to stakeholder input. In this regard, municipalities’ mission statements often emphasize bolstering citizenship. Cowley et al (2018) make clear that cities can be citizen-centric in quite distinct ways, though. They distinguish four modalities.
- Service user: citizens as users of urban, infrastructural services, like water or transportation.
- Entrepreneurial: citizens are expected to create new services and economic value (ideally for public benefit).
- Political: citizens can participate in decision-making and deliberation in new and traditional channels.
- Civic: allows citizens to enjoy public space or ‘reclaim’ digital technology for public benefit.
Cowley et al. (2018) passen deze classificatie vervolgens toe op zes smart city programma’s in het VK. Het resultaat toont een vrij gelijkmatige verdeling tussen de afnemende, ondernemende en burgerlijke modi, waarbij de eerst licht oververtegenwoordigd is. Frappant is echter de bijna complete afwezigheid van politieke participatie. Neem bijvoorbeeld het demonstratieproject “Intelligente Straatverlichting”, deel van het Glasgow Future Cities initiatief. Door geluids-, bewegings- en vervuilingssensoren in straatverlichting te integreren, kon het elektriciteitsverbruik omlaag en kon de gemeente sneller inspelen op wat er op straat gebeurde. Dit is een tamelijk typisch ‘smart city’ programma.
Een app die bewoners in staat stelde om plekken te suggereren waar nieuwe bomen geplant zouden kunnen worden – dat wil zeggen, om deel te nemen aan beleidsvorming – was daarentegen eerder een uitzondering.
Cardullo en Kitchen (2019) bevestigen deze verhouding van modi in hun analyse van slimme initiatieven in Dublin. De grote meerderheid van programma’s waren “top-down en kan-niet-misgaan’ die mensen-als-datapunten moesten ‘nudgen’. Slechts een handjevol zetten zich “inclusief, bottom-up, en experimenteel” in om collectieve zelfbeschikking een duwtje in de rug te geven. Een voorbeeld van dat laatste was ‘Code for Ireland’, waarin deelnemers burgerschapsgerichte apps konden voorstellen en ontwikkelen.
Cowley et al. (2018) then use this classification to survey six UK smart city programs. The results show that there is a fairly even distribution between service user, entrepreneurial and civic modalities, with the first being slightly overrepresented. What stands out is the near total absence of political participation. Take the “Intelligent Street Lighting” demonstration project by Glasgow’s Future Cities initiative. By integrating sound, motion and pollution sensors into street lighting, electricity could go down and the municipality could react to what’s happening on the streets more quickly. This is a fairly typical program.
By contrast, an app that allowed residents to suggest new places to plant a tree in Bristol–i.e., to participate in policy deliberation–was an outlier.
Cardullo and Kitchen (2019) confirm this distribution of modalities in their analysis of smart initiatives in Dublin. The vast majority of programs were “top down and bound-to-succeed”, aimed at nudging people-as-datapoints. Only a handful engaged in an “inclusive, bottom-up, experimental” participation aimed at bolstering collective autonomy. An example of the latter was ‘Code for Ireland’, which allowed citizens to propose and develop civic-minded apps.
Te vaak worden burgers dus als ‘gebruikers’ of consumenten gezien, terwijl de “meer democratische dimensies van burgerschap” (Cowley et al. 2018: 65) aan het korte eind trekken. Geen van de geciteerde auteurs concludeert daar overigens uit dat slimme ‘tech’ en dito initiatieven per se slecht zijn. Hun analyses roepen echter wel de vraag op of De Slimme Stad wel het juist beleidskader vormt om duurzame en leefbare steden tot stand te brengen.
De Green New Deal als een alternatief kader
Een alternatief komt van de klimaatbewegingen die zich de laatste tijd achter het vaandel van de Green New Deal (zie bijv. Aranoff et al. 2019; Klein 2019) hebben geschaard. De GND is een effectiever raamwerk omdat zijn voorstanders hebben ingezien hoe krachtig het is als je de uitdagingen van duurzaamheid en sociale ongelijkheid samenbrengt. Je kunt de eerste aangaan door de tweede aan te pakken. Daarom komt openbaar vervoer bijvoorbeeld op de eerste plaats: door auto’s met bussen te vervangen wordt de stad breder toegankelijk, maar het reduceert ook uitstoot. Door sociale huisvesting vervolgens energieneutraal te maken verbetert de leefbaarheid maar gaat het energieverbruik drastisch omlaag. De crux is: geen van deze maatregelen zijn ‘slim’, maar in tegenstelling tot slimme technologie hebben ze wel degelijk bewezen duurzaamheidsvoordelen. Algoritme- en sensorgedreven “last-mile” vervoersdiensten (deelfietsen of deeltaxi’s) en flexibele smart home-apparaten kunnen de voordelen ervan nog wel wat vergroten, maar dat effect is relatief onbeduidend.
Too often, then, citizens are thought of as ‘users’ or consumers, while “the more democratic dimensions of publicness” (Cowley et al. 2018: 65) get short thrift. None of the authors conclude from this that ‘smart tech’ and initiatives are bad in themselves, though. However, their analyses do warrant serious questions about whether the Smart City is the right policy framework to help us create sustainable and liveable future cities.
The Green New Deal as an alternative framework
An alternative comes from climate movements that have recently rallied behind the banner of the Green New Deal (e.g., Aranoff et al. 2019; Klein 2019). The GND is a more effective framework because its proponents have realized the power of merging sustainability challenges with issues of social inequality. Addressing the latter allows you to meet the former head-on. That’s why, for example, it puts public transport front and centre: replacing cars by buses makes the city more widely accessible, but it also cuts emissions. Retrofitting or building new low-carbon social housing improves living conditions but also drastically reduces energy demand. Crucially, none of these measures are ‘smart’, but in contrast to ‘smart’ technology, they do have proven sustainability benefits. Certainly, they can still be enhanced by algorithmically (and sensor) driven “last-mile” transport services or flexible smart home appliances, but the effects of such enhancements are comparatively marginal.
Democratisering, in het bijzonder voor kwetsbare groepen, is ondertussen een fundamenteel onderdeel van elk GND programma. Kwetsbare belanghebbenden die zowel met ongelijkheid en milieuverontreiniging te maken krijgen hebben vaak ook weinig zeggenschap over wat er binnen hun gemeenschappen gebeurt. Hun macht en zelfbeschikking krijgt daarom voorrang in GND beleidsvoorstellen. Daarmee kunnen ze de mistanden vervolgens aankaarten. (De veronderstelling dat de materiële behoeften van kwetsbare ‘gemeenschappen’ met de belangen van een leefbaar klimaat samenvallen wordt maar al te vaak bevestigd. Dat hoeft desalniettemin niet altijd zo te zijn en in dat geval levert democratisering ook niet noodzakelijkerwijs progressieve klimaatpolitiek.) Smart ‘leerexperimenten’ neigen daarentegen vaak sterk naar meer bevoorrechte deelnemers, of dat nu door zelfselectie komt of door de dure en ingewikkelde aard van ‘innovatieve’ technologieën. Dat betekent niet dat GND beleid zulke smart city experimenten en technologieën zou moeten uitsluiten, maar het moedigt beleidsmakers wel aan om ze op de juiste merites te beoordelen: het potentieel om gelijkwaardigheid te bevorderen en mensen een kans te bieden om op een wezenlijke manier mee te beslissen over wat hun levens aangaat. Ondertussen biedt ‘dom’ beleid meer substantiële hoop dat we de stedelijke voetafdruk kunnen verkleinen, terwijl we het leven beter maken voor meer inwoners.
Similarly, democratization, especially for vulnerable communities, is a foundational part of any GND program. Vulnerable stakeholders facing inequality and environmental degradation usually also have too little say over what happens in their communities. Strengthening their power and self-determination therefore takes priority in GND policy proposals. The assumption that the material interests of vulnerable ‘communities’ coincide with the interests of a liveable climate often bears out. Still, it might not always do so, in which case the equation of democratization and pro-climate politics might not either. By contrast, smart “learning” experiments tend to lean heavily towards more privileged participants, whether because of self-selection or the expensive or complex nature of ‘innovative’ technologies. Now, while a GND framework would not rule out any such smart city experiments and technologies per se, it does encourage policy-makers to evaluate them on the right kind of merit: the potential to promote equality and offer people a chance at meaningful participation in decision-making about their lives. Meanwhile, going ‘dumb’, as it turns out, offers more substantive hope that we can reduce urban footprint while making life better for more inhabitants.
References
Ahvenniemi, Hannele, Aapo Huovila, Isabel Pinto-Seppä, and Miimu Airaksinen. “What Are the Differences between Sustainable and Smart Cities?” Cities. 60 (2017): 234-245.
Aronoff, Kate, Alyssa Battistoni, Daniel A. Cohen, and Thea N. Riofrancos. A Planet to Win: Why We Need a Green New Deal. London, New York: Verso, 2019.
Bibri, Simon E, and John Krogstie. “Smart Sustainable Cities of the Future: an Extensive Interdisciplinary Literature Review.” Sustainable Cities and Society. 31 (2017): 183-212.
Caragliu, Andrea, Bo C. Del, and P Nijkamp. Smart Cities in Europe. Amsterdam: Vrije Universiteit, Faculty of Economics and Business Administration, 2009.
Cardullo Paolo, and Rob Kitchin. “Being a ‘Citizen’ in the Smart City: Up and Down the Scaffold of Smart Citizen Participation in Dublin, Ireland.” Geojournal. 84.1 (2019).
Cowley, Robert, Simon Joss, and Youri Dayot. “The Smart City and Its Publics: Insights from Across Six Uk Cities.” Urban Research & Practice. 11.1 (2018): 53-77.
Greenfield, Adam. Radical Technologies: The Design of Everyday Life. London: Verso, 2018.
Hollands, Robert G. “Critical Interventions into the Corporate Smart City.” Cambridge Journal of Regions, Economy and Society. 8.1 (2015): 61-77.
Klein, Naom. On Fire: The (Burning) Case For a Green New Deal. Toronto: Penguin Random House, 2019.
Martin, Chris J, James Evans, and Andrew Karvonen. “Smart and Sustainable? Five Tensions in the Visions and Practices of the Smart-Sustainable City in Europe and North America.” Technological Forecasting and Social Change. 133 (2018): 269-278.
Featured Image
Glasgow Future City. Beeld van Metro Centric, op Flickr.
Disclaimer: The non-English content in this blog is a translated version of the English content provided either by the authors of the article or by the translators assigned by respective authors. Issues journal shall not be responsible for any inaccuracies or errors, both direct and indirect, in the translation. If any questions arise concerning the accuracy of the information presented by the translated version, please refer to the English content of the same.
DOI: https://doi.org/10.51142/issues-journal-2-1-3
